55
Финансы

Уклонение от заключения контракта: практика ФАС, судебная практика, законодательное регулирование

По итогам проведенной закупки победитель закупки и заказчик должны подписать контракт на условиях, которые определены закупочной документацией и заявкой такого участника, не нарушая при этом нормы действующего законодательства.

Случаи уклонения от заключения контракта победителем закупки

Согласно ст.83.2 ФЗ № 44 победитель электронной процедуры (за исключением победителя, предусмотренного частью 14 настоящей статьи) признается заказчиком уклонившимся от заключения контракта в случае, если:

  • в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени такого победителя;
  • не направил протокол разногласий, предусмотренный частью 4 настоящей статьи;
  • не исполнил требования, предусмотренные статьей 37 настоящего ФЗ (в случае снижения при проведении электронного аукциона или конкурса цены контракта, суммы цен единиц товара, работы, услуги на двадцать пять процентов и более от начальной (максимальной) цены контракта, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги).

При этом заказчик не позднее одного рабочего дня, следующего за днем признания победителя электронной процедуры уклонившимся от заключения контракта, составляет и размещает в единой информационной системе и на электронной площадке с использованием единой информационной системы протокол о признании такого победителя уклонившимся от заключения контракта, содержащий информацию о месте и времени его составления, о победителе, признанном уклонившимся от заключения контракта, о факте, являющемся основанием для такого признания, а также реквизиты документов, подтверждающих этот факт.

Обеспечение исполнения контракта 

В соответствии со ст. 83.2 Закона о контрактной системе одновременно с подписанным контрактом этот победитель обязан предоставить обеспечение исполнения контракта, если установление требования обеспечения исполнения контракта предусмотрено извещением и (или) документацией о закупке, а в случае, предусмотренном частью 23 статьи 68 настоящего ФЗ, также обязан внести на счет, на котором в соответствии с законодательством РФ учитываются операции со средствами, поступающими заказчику, денежные средства в размере предложенной этим победителем цены за право заключения контракта. Этот победитель считается уклонившимся от заключения контракта в случае:

  • неисполнения требований части 6 статьи 83.2 ФЗ № 44 

и (или)

  • непредставления обеспечения исполнения контракта либо неисполнения требования, предусмотренного статьей 37 ФЗ № 44, в случае подписания проекта контракта в соответствии с частью 3 настоящей статьи. Такой победитель признается отказавшимся от заключения контракта в случае, если в срок, предусмотренный частью 3 настоящей статьи, он не подписал проект контракта или не направил протокол разногласий1.

Пример из практики:

В УФАС обратился заказчик с заявлением о включении в РНП победителя закупки, в связи с его уклонением от заключения контракта по результатам проведения электронного аукциона на оказание услуг по ежедневной уборке служебных помещений и прилегающих территорий. При рассмотрении данного дела антимонопольный орган установил, что победитель процедуры не подписал в установленный срок контракт и не направил его обеспечение. Данный участник закупки пояснил, что он не успел своевременно оформить банковскую гарантию, уведомив об этом заказчика. На заседании комиссии УФАС для подтверждения своей позиции направил доказательство оплаты за предоставление БГ, свидетельствующее об отсутствии намерений уклониться от подписания контракта. При рассмотрении данного дела антимонопольный орган принял решение не включать победителя закупки в РНП. (Решение УФАС по Челябинской области по делу № 074/06/104-426/2019 от 16.04.2019)

Риски предпринимательской деятельности

При принятии решения об участие в той или иной закупке и подавая соответствующую заявку, участник несет риск наступления неблагоприятных для него последствий, предусмотренных действующим законодательством, в случае совершения им действия (бездействия) в противоречие требованиям ФЗ № 44, в том числе приведших к невозможности заключения контракта с ним как с лицом, признанным победителем закупочной процедуры. 

В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность осуществляется самостоятельно и на свой риск. На основании этого неблагоприятные последствия недостаточной осмотрительности и инициативности (к примеру, по вопросу надлежащего изучения условий проводимой процедуры, последствий их несоблюдения, несвоевременного подписания контракта) участника при ведении хозяйственной деятельности и при вступлении в отношения по оказанию услуг (выполнению работ, поставке товара) по результатам проведенной закупки ложатся непосредственно на такого контрагента.

Пример из практики:

В антимонопольный орган обратился организатор процедуры с заявлением о включении в РНП победителя закупки, в связи с его уклонением от заключения контракта по результатам проведения электронного аукциона на выполнение работ по заправке и восстановлению картриджей для принтеров. Комиссия УФАС установила, что после направления победителю закупки проекта контракта, последний разместил к нему на ЭТП протокол разногласий. Однако, победитель закупки в установленный срок не подписал доработанный проект контракта и не предоставил его обеспечение. Победитель процедуры пояснил, что по не независящим от него обстоятельств его заявка на получение банковской гарантии была временно приостановлена, в связи с чем не представлялось возможным получить обеспечение контракта в регламентированный срок. Комиссия УФАС в своем решении о включении данного участника в РНП на 2 года указала, что, принимая решение об участии в процедуре закупки и подавая соответствующую заявку, участник несет риск наступления неблагоприятных для него последствий (Решение Челябинского УФАС № 074/06/104-714/2019 от 16.05.2019)

Протокол разногласий к контракту 

Нередко в практике возникают случаи, когда победителю необходимо отсрочить подписание контракта (к примеру, при оформлении банковской гарантии). Тогда участник старается потянуть время, необходимое ему для подготовки соответствующих документов и направляет заказчику протокол разногласий, который последний не вправе игнорировать.

Согласно ст. 83.2 ФЗ № 44 в течение пяти дней с даты размещения заказчиком в ЕИС проекта контракта победитель электронной процедуры, с которым заключается контракт, в случае наличия разногласий по проекту контракта, размещенному в соответствии с частью 2 настоящей статьи, размещает на электронной площадке протокол разногласий, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя электронной процедуры. Данный протокол может быть размещен на электронной площадке в отношении соответствующего контракта не более чем один раз.

При этом победитель электронной процедуры, с которым заключается контракт, указывает в протоколе разногласий замечания к положениям проекта контракта:

  • не соответствующим документации и (или) извещению о закупке 
  • своей заявке на участие в электронной процедуре
  • с указанием соответствующих положений данных документов (к примеру, неверное указание расчетного счета в банке2).

В дальнейшем, организатор закупки публикует в ЕИС доработанный проект контракта, либо повторно размещает и на электронной площадке проект контракта с указанием в отдельном документе причин отказа учесть полностью или частично содержащиеся в протоколе разногласий замечания. В течение следующих трех рабочих дней победитель процедуры должен подписать окончательный вариант проекта контракта.

Пример из практики:

По результатам проведения аукциона на поставку запасных частей победителем признан участник, предложивший цену, которая ниже НМЦК более чем на 25%. После получения проекта контракта, поставщик направил в адрес заказчика протокол разногласий, в котором указал на необходимость изменения реквизитов счета организатора процедуры в связи с невозможностью перечислить обеспечение исполнения контракта. Исправив необходимые данные, заказчик повторно направил проект контракта победителю, который перечислил денежные средства в размере 57 498,69 руб. в качестве обеспечения исполнения государственного контракта, однако оператором ЭТП адрес заказчика направлено уведомление о признании участника уклонившимся от подписания контракта, а денежные средства возвращены победителю. В дальнейшем организатор процедуры подписал контракт с иным участником аукциона. Не согласившись с решением заказчика, победитель обратился с жалобой в антимонопольный орган, который признал ее обоснованной, поскольку решение о признании участника уклонившимся от заключения контракта принято с нарушением требований ч. 2 ст. 37 N 44-ФЗ. Оспаривая данное решение, заказчик направил заявление о незаконности принятого акта в арбитражный суд, который поддержал антимонопольный орган. В дальнейшем апелляционная инстанция признала решение нижестоящего суда и антимонопольной службы незаконными, посчитав, что обеспечение исполнения контракта представляется заказчику до заключения контракта (победитель закупки не представил своевременно заказчику платежное поручение о перечислении денежных средств), а включение в проект контракта одного способа обеспечения исполнения контракта не нарушают прав участника закупки и не противоречат положениям части 2 статьи 37 N 44-ФЗ. (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2018 г. N 15АП-21292/17)

Требование документации об отсутствии участников закупки в РНП 

Многие заказчики при формировании закупочной документации прописывают требование об отсутствии участников процедуры в реестре недобросовестных поставщиков3. Однако это условие не обязанность, а право организатора закупок, но, как показывает практика, заказчики им активно пользуются и документации без данного требования встречаются очень редко. Согласно ст. 104 Закона о контрактной системе в РНП включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. Сведения о ненадежных участниках , исключается из такого «черного списка» по истечении двух лет с даты ее включения в реестр недобросовестных поставщиков. Уклонение от подписания контракта может выражаться как в совершении целенаправленных (умышленных) действий или бездействия, осуществленных с указанной целью, так и в их совершении по неосторожности, когда участник закупочной процедуры не принимает необходимых мер по соблюдению норм и правил для заключения контракта, т.е. создает условия, влекущие невозможность его подписание.

Основанием для включения сведений в РНП является такое уклонение лица от заключения контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им действий (бездействий) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведших к невозможности заключения контракта с этим лицом как с признанным победителем аукциона, и, как следствие, нарушающих, права заказчика относительно условий и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств, что приводит к нарушению обеспечения публичных интересов в указанных правоотношениях4.

Пример из практики:

В УФАС от организатора закупки поступили материалы, свидетельствующие о признании участника электронного аукциона, уклонившемся от заключения контракта на содержание дорог общего пользования. Комиссия УФАС установила, что победителем процедуры в регламентированный срок не был размещен ни проект контракта, ни документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контакта, также не был направлен протокол разногласий. Данный участник закупки пояснил, что у него не было умысла уклониться от подписания контракта, который не был подписан в связи с поломкой компьютера. Также победитель закупки представил документы, подтверждающие проведение ремонта ноутбука и оформление БГ. Однако, комиссия УФАС установила несоответствие такого обеспечения нормам 44-ФЗ. По итогам рассмотрения дела антимонопольный орган принял решение о включении сведений об участнике в РНП сроком на 2 года. (Решение УФАС по Ивановской области №37 – 04 по делу №07-02/2019-004 от 17.01.2019)

РНП и уклонение от заключения договора при проведении закупочных процедур согласно ФЗ № 223

РНП служит механизмом защиты не только для заказчиков , работающих по ФЗ № 44, но и для организаторов процедур, осуществляющих свои закупки согласно ФЗ № 2235.

Примеры из практики:

  1. В УФАС поступило обращение заказчика о включении сведений о поставщике в РНП в связи с уклонением от заключения договора участника запроса котировок в электронной форме на поставку телефонов. Комиссия УФАС установила, что победитель процедуры не смог своевременно подписать договор в связи с нахождением ответственного сотрудника в очередном отпуске. По мнению антимонопольного органа, данное обстоятельство не свидетельствует о недобросовестном поведении и нарушении обязательств, принятых обществом при подаче заявки на участие в закупке. (Решение УФАС по Иркутской области №1103/18 от 24.08.2018)
  2. В антимонопольный орган обратился заказчик с заявлением о включении в РНП данных об участнике электронного запроса котировок на поставку датчиков для ультразвукового оборудования. При рассмотрении дела антимонопольный орган установил, что победитель закупки подписал договор на ЭТП, не приложив иных документов. Данный участник пояснил, что на электронной площадке указано, что обеспечение исполнение договора не предусмотрено. Однако победитель закупки, после обращения к нему заказчика о необходимости предоставления обеспечения, оформил банковскую гарантию в последний день подписания договора. Посчитав, что поставщик уклонился от заключения договора, заказчик разместил соответствующий протокол об отказе. В своем решении комиссия УФАС поддержала участника процедуры, не включив сведения о нем в РНП, поскольку не сочла его действия уклонением от заключения договора. (Решение УФАС по Алтайскому краю №2120/9 от 22.05.2019)

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд РФ в своих судебных актах неоднократно отмечал, что санкции, которые применяются государственными органами, в том числе штрафного характера, должны отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 № 13-П, от 21.11.2002 №15-П). Данный правовой подход подлежит применению и при принятии решений по наложению санкций в виде включения сведений о лице в РНП, поскольку данное обстоятельство может иметь серьезные экономические последствия.

Направление заказчиком сведений об уклонившемся участнике в антимонопольный орган

В случае уклонения участника от подписания контракта заказчик обязан направить сведения о нем в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, а также документы, свидетельствующие об уклонении контрагента от заключения контракта. После поступления обращения антимонопольный орган назначает дату заседания для выяснения всех обстоятельств дела и уведомляет об этом стороны. Поставщику следует иметь в виду, что, если контролирующий орган не уведомит его соответствующим образом о месте и времени заседания по рассмотрению дела, последующее решение УФАС о включении его в РНП можно обжаловать в Арбитражный суд. Однако, если в документах, поданных в составе заявки указаны неверные контактные данные участника или вообще не указаны таковые, то поставщику будет трудно доказать свою правоту в суде о его ненадлежащем оповещении. 

Что делать участнику закупки?

В случае назначении УФАС заседания в отношении действий (бездействий) поставщика, который, по мнению заказчика, уклонился от подписания контракта, такому участнику не следует сразу паниковать. Обращение организатора закупки в контролирующий орган с требованием о внесении в РНП сведений о том или ином контрагенте вовсе не означает, что УФАС поддержит заказчика. Каждая из сторон должна надлежащим образом аргументировать свою позицию, представить соответствующие документы, разъяснить все нюансы.

Поставщику в ходе рассмотрения дела следует:

  • доказать, что в его действиях отсутствуют признаки недобросовестного поведения и у него не было намерений уклониться от подписания контракта 
  • представить доказательства оформления банковской гарантии (в случае установления требования об исполнении контракта)
  • объяснить невозможность подписания контракта по независящим от него обстоятельств (однако, контролирующий орган не всегда может принять доводы участника)6 

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время нет единого подхода в практике антимонопольных органов о включении сведений о поставщике в РНП. Все будет непосредственно зависеть и от доказательственной базы сторон и убедительности их доводов в процессе рассмотрения конкретного дела. В любом случае, став победителем закупки, контрагенту следует своевременно выполнить все обязанности по подписанию контракта во избежание неблагоприятных последствий.

 

[1], [2] См. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2018 г. N 15АП-21292/17

[3*] Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регламентированы Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" в соответствии с частью 10 статьи 104 ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"

[4] См. Решение Челябинского УФАС № 074/06/104-714/2019 ОТ 16.05.2019 г.

*, [5] Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регламентированы Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

[6] См. Решение УФАС по Ивановской области №37 – 04 по делу №07-02/2019-004 от 17.01.2019

Поделиться в соц сетях